Por: Christian Torres Salcedo – Área de Conflictos Mineros
Respondiendo a los cambios estructurales propuestos en políticas públicas del actual Gobierno, el pasado 16 de febrero del año en curso, el Ministerio de Minas y Energía, con el respaldo de sus entidades adscritas (ANLA y ANM), publicó su propuesta de nueva Ley Minera, que ha contado con la participación de comunidades étnicas mediante la figura de consulta previa, y que ya surtió el proceso participativo de la sociedad civil en general.
De entrada, el nuevo articulado refleja distanciamientos entre conceptualizaciones y paradigmas que otrora parecían innegociables al interior de la cartera de Minas, pues se plantea como una “Ley Minera para la transición energética justa, la reindustrialización nacional y la minería para la vida”, que pretende atender los conflictos inherentes al desarrollo de la actividad minera en el país, amparados bajo el manto de la Ley 685 de 2001 en las últimas dos décadas.
Al comparar el objeto del actual Código de Minas y el Proyecto de Ley en mención, se identifican cambios sustanciales en el enfoque de la actividad minera en Colombia. Específicamente, la Ley 685 de 2001 se cimenta bajo la concepción extractivista que busca saciar las demandas impuestas por el mercado desde el norte global, con el pretexto de lograr el anhelado desarrollo sostenible mediante el fortalecimiento económico y social del país. Por el contrario, el Proyecto de Ley busca alcanzar condiciones dignas de existencia para quienes habitan las zonas de extracción minera, con el fin de garantizar el abastecimiento de minerales que posibilite la transición energética justa, segura y gradual para todo el territorio nacional, sin desconocer la distribución equitativa de los beneficios, ni las consideraciones y particularidades socio-ecológicas, priorizando el reordenamiento minero-ambiental del territorio nacional.
Es bien sabida la dicotomía existente entre la extracción exacerbada de minerales, frente al cuidado de los bienes comunes; de allí que sea de reconocer la intención de la institucionalidad minera por integrar principios propios de la legislación ambiental en una ley, que, como está, de aprobarse en el Congreso de la República, será la hoja de ruta para el ejercicio de la actividad minera en el país. Nos referimos a principios ambientales reconocidos por la Constitución de 1991 y recogidos por la Ley General del Sector Ambiente (Ley 99 de 1993), como los de prevención, precaución, prevalencia del agua, solidaridad intergeneracional, progresividad y no regresividad, entre otros, aunados a apuestas necesarias como el principio de planificación minera socioambiental con enfoque territorial, y de igualdad de género, todos los cuales reafirman el objetivo por reorganizar y redefinir los alcances de la minería en Colombia, consciente de la realidad de los límites planetarios.
Asimismo, la Ley Minera propone modificaciones estructurales a paradigmas de los que las corporaciones mineras se han servido históricamente para garantizar su lucro particular, como la prelación de la minería por sobre otras actividades humanas (por el carácter de utilidad pública e interés social que le otorga la ley), el principio de primero en el tiempo – primero en el derecho, lo que, en principio, democratizaría las concesiones mineras; adicionalmente, abre la puerta para la formalización, bancarización y/o reconversión económica de mineros artesanales y/o informales, que históricamente han sido criminalizados bajo el rótulo de la minería ilegal.
Una utilidad pública que privilegie lo ambiental y el ordenamiento del territorio con la gente y con el agua
De igual manera, recogiendo distintas providencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, se reitera que no existen derechos adquiridos cuando se trata de asuntos ambientales, pues, siendo bienes públicos los que se estarían titulando1, aplican las situaciones jurídicas consolidadas, que en ningún caso presuponen inmutabilidad en las decisiones sobre los títulos mineros otorgados. Es decir, todo título minero puede ser sujeto de revisión, teniendo en cuenta los avances normativos en materia de ordenamiento minero-ambiental; independientemente de la retroactividad de su aplicación, para los casos en que se hayan otorgado títulos mineros en áreas restringidas y/o excluidas de minería, sería procedente su revisión y posible caducidad de titulación. De este modo, se reconoce que transformaciones normativas de fondo o decisiones judiciales que propendan por la protección de bienes públicos que garantizan derechos fundamentales, deben ser acogidas por los titulares mineros.
El proyecto de ley también modifica la declaración de toda actividad minera como actividad de utilidad pública e interés social y se determina que son solo algunos proyectos mineros titulados los que pueden llegar a ser declarados con ese carácter, para lo cual deben tenerse en cuenta varios requisitos y condicionantes que faciliten el mejoramiento de la situación socioecológica del área de interés, impulsando el desarrollo de cadenas productivas locales, mediante alianzas público-privadas y/o populares. Aun cuando hace falta profundizar en los mecanismos de participación para la declaración de los proyectos de utilidad pública a fin de evitar la exacerbación de conflictos territoriales, este enfoque busca ser más garante de derechos que el impuesto por el actual Código de Minas, al reducir la competencia por la prevalencia de la actividad minera sobre otras actividades relacionadas con bienes comunes que favorecen y garantizan la protección de derechos fundamentales, como la protección del agua, por ejemplo.
También es de reconocer el esfuerzo que el Ministerio de Minas ha plasmado en el articulado, al reorganizar y diferenciar las áreas aptas de las excluidas de la actividad minera, entendiendo el contexto bajo el cual el Consejo de Estado ordenó a las carteras Ambiente y Minas que garanticen su articulación interinstitucional para actualizar y robustecer la línea base de la información geográfica en Colombia, con el fin máximo de impedir la titulación irresponsable de la que trata el caso de la ventanilla minera, y que generó, con corte al 31 de octubre de 2023, el traslape de 827 títulos mineros con coberturas de áreas que deberían ser excluibles de la minería. Además, se han identificado 842 títulos que deberán ser objeto de caracterización, con el fin de identificar posibles traslapes adicionales, por lo que, seguramente, aumentará el número de títulos mineros vigentes que se superponen con áreas excluibles de la actividad minera.
Superposición de áreas mineras con bloques de cobertura ambiental. “Informe de Sostenibilidad 2023 sobre el cumplimiento de la Sentencia Ventanilla Minera”, allegado por el Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cumplimiento a la orden 1.2.1 de la Sentencia sobre la Ventanilla Minera proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2022.
No es solo explotar: planeación de todas las fases de la actividad minera
Por otro lado, entendiendo que la planificación minero-ambiental del territorio está atravesada por cada una de las fases que componen el ejercicio minero (prospección, exploración, construcción, explotación y cierre), el proyecto de Ley avanza en el esfuerzo de complejizar y reglamentar el ciclo minero en su totalidad, dando un mayor desarrollo a los procedimientos previos a la titulación minera y a la fase del cierre, los cuales en el actual Código de Minas son eclipsados por el énfasis en la regulación de la fase de explotación.
Aunque, consideramos que aún falta por reconocer y profundizar el post cierre minero como una fase más dentro del ciclo minero, lo cual, permitiría robustecer los análisis sobre las complejidades e interrelaciones entre los impactos socioculturales, ecológicos y territoriales catalizados por décadas, debido a los emplazamientos mineros. Así pues, se debe precisar las medidas de manejo adecuadas para que las empresas se hagan cargo de las responsabilidades correspondientes por los impactos a largo plazo y a perpetuidad producidos por su actividad minera, los actores responsables e involucrados en la ejecución de esta fase, los mecanismos de financiación y las temporalidades, a fin de garantizar la reparación integral del territorio.
En ese sentido, la propuesta de Ley sienta un precedente necesario al desarrollar y otorgarle un enfoque ecológico, sociocultural y laboral a la fase de cierre de las actividades mineras. El actual Código de Minas considera, escuetamente, el cierre minero como el “cumplimiento” de criterios técnicos que no van más allá de la compensación, desmonte de infraestructura y restauración ambiental al finalizar un contrato de concesión. Esto deja por fuera o, al menos, minimiza, los impactos a perpetuidad que la extracción de minerales durante décadas implica para un territorio, al tiempo que diluye la responsabilidad de las empresas que se lucraron de la explotación de la naturaleza.
La anterior debilidad normativa facilita el abandono y reversión2 de los bienes al Estado por parte del concesionario. Por ello, que el proyecto de nueva Ley considere el cierre minero desde una visión integral que cobije tanto los componentes técnicos, como socioecológicos y laborales, responde, parcialmente, a las necesidades de territorios que por décadas han sido objeto de extracción y que requieren ser reordenados y reparados para un futuro sin minería. En este sentido, también resultaría relevante la inclusión de otras carteras, como Trabajo y Ambiente, para el seguimiento y control a la planificación y ejecución de esta etapa.
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Minería para qué y para quiénes
Son numerosos los elementos de cambio que propone el articulado, por ejemplo, lo relacionado con las medidas de protección diferencial para la minería artesanal, semi-tecnificada, y de pequeña escala, reconociendo las complejidades y particularidades del desarrollo minero en cada territorio, y procurando la resignificación de la minería informal, más allá de la simplificación de enunciarla como minería ilegal. Así mismo, los esfuerzos por proponer la diversificación económica para los casos en los que no sea viable la formalización, es el camino adecuado hacia otras economías y otras formas de relacionarse con el territorio.
Sin perjuicio de todo lo anterior, aún quedan vacíos por abordar en la propuesta de nueva Ley Minera. Específicamente, preocupa el hecho de la diversificación de conflictos ambientales que puedan suscitar a causa de la necesidad de los minerales estratégicos para la transición energética pues, nacional o no, la extracción minera tiene impactos inevitables por más responsabilidad con la que se haga, lo que deja sobre la mesa en cuáles territorios se puede hacer minería, con que características técnicas, pero, sobre todo, con qué propósito de uso de los minerales. De igual forma, genera cuestionamientos si el hecho de pasar de solo permitir la extracción de minerales a comercializarlos directamente mediante la creación de una empresa pública similar a Ecopetrol, Ecominerales, es suficiente para paliar la crisis climática y desescalar las violaciones a derechos humanos comúnmente ligadas a proyectos mineros de gran escala, si no se ahonda en transformaciones socioculturales sobre el uso de los minerales, los impactos ambientales del uso del carbón, la necesidad de prohibir o renunciar a la extracción de algunos como el oro (útil solo para la especulación y la ostentación, pese a la supuesta prelación de sus aplicaciones tecnológicas), entre otras reflexiones y decisiones para construir una real transición energética justa.
La visión integral del ejercicio minero que plantea el Proyecto de Ley, debe ser profundizada reconociendo otro tipo de impactos como los daños a la salud, a la cultura y la espiritualidad, los cuales deben ser atendidos y, por tanto, otras instituciones del Estado deben involucrarse en este proceso. También es preocupante que prevalece una ausencia en la definición y comprensión de la etapa del postcierre, periodo durante el que se debe hacer seguimiento y monitoreo a los impactos a largo plazo y a perpetuidad causados por la actividad minera. La ausencia en el reconocimiento de esta fase en el proyecto de ley puede provocar que las actividades propias de esta etapa recaigan en el Estado colombiano y que los impactos producidos por la actividad minera y por el propio cierre devengan en pasivos sociales y ambientales. Además, es menester que la nueva normativa sobre el cierre de minas aclare las exigencias a las empresas en materia de financiación del cierre y el poscierre, de manera que la sostenibilidad de las acciones relacionadas sea garantizada por las empresas que se han beneficiado del negocio y han producido los impactos en los territorios.
En definitiva, es innegable que debemos continuar conviviendo con la extracción de minerales; sin embargo, la conversación debe pasar por complejizar las narrativas frente a las formas, tipos y usos de minería que se debería realizar: ¿cuál será la destinación de los minerales que serán extraídos?, ¿a qué escalas debería realizarse la minería para evitar la exacerbación de conflictos?, ¿cuáles son los usos imprescindibles de la minería?, etc. Además, como lo ha manifestado la Corte Constitucional en diferentes sentencias, ¿cuáles serán los mecanismos de participación incidente, efectiva y vinculante en contextos mineros? En contextos de cierre minero, ¿se garantizará la reparación de todas las formas de vida humana y no humana?
Una discusión necesaria que requiere profundidad y compromiso
A grandes rasgos, la propuesta de nueva Ley Minera busca elevar el nivel de la discusión en las esferas de los/las tomadoras de decisiones, destacando las complejidades territoriales, más allá del centralismo en la toma de decisiones, garantizando derechos humanos y ambientales, y permitiendo subsanar deudas históricas inherentes al ejercicio de la actividad minera, por la cual ha pululado la des-posesión territorial y que ha causado impactos y afectaciones socio-ecológicas y culturales incalculables.
Así pues, el Congreso de la República, una vez radicado el Proyecto de Ley, deberá estar a la altura de los debates, evitando la simplificación de narrativas a favor de intereses particulares y apelando a la noción hegemónica, aunque caduca, de desarrollo; y, deberá estar en la capacidad de complejizar las aristas y los escenarios de posibilidad de lo que implicaría una transición energética justa y su relación con el devenir de la minería en Colombia.
- Los derechos adquiridos, por lo general, aplican para el caso de bienes privados. ↩︎
- Vemos con preocupación el uso indiscriminado de la palabra “abandono”, como estrategia por parte de las empresas, con connivencia del Estado, para actuar con impunidad una vez terminada la extracción, sea por finalización del título minero o por cese unilateral de operaciones; siendo estos bienes reversados al Estado, con probabilidades de ocurrencia de pasivos ambientales mineros e impactos a perpetuidad que deberán ser gestionados por el sector público.
Entendiendo que la mayoría de los bienes (tajos, maquinaría, acopio, redes de suministro, etc.) reversados al Estado se encontrarán en condiciones de continuidad de extracción, será decisión del Gobierno Nacional la continuidad de dichos proyectos (sea mediante Ecominerales u otras empresas privadas), o privilegiar la reparación integral del territorio afectado por décadas por la extracción minera. ↩︎